自然资源统一调查监测评价业务探析

统一自然资源调查监测评价是贯彻党和国家机构改革重大决策部署的重要环节，是支撑生态文明建设、实现自然资源融合管理的重要基础，是推动实现碳达峰碳中和目标的有效举措，是深化共享开放、激活数据价值、推动数字化转型、促进数字经济发展的强力抓手。因此，应当以系统思维、生态思维、立体思维、智能思维赋能改革创新，加快推动自然资源调查监测评价升级发展，更全面准确地反映自然资源要素的规模质量、时空关系、相互作用关系等。

自然资源统一调查监测评价的总体思路

构建自然资源调查监测体系的总体部署，应坚持“山水林田湖草沙生命共同体”理念，全面深化改革创新，建立健全统一调查评价监测制度，重构统一调查监测组织体系。同时，理顺各类工作关系，平衡财政事权和支出责任划分，加强成果利用共享，系统提升调查监测现代化能力，实现调查监测组织实施的统一协作、有机衔接、协同高效。

统一组织实施自然资源调查

统筹推进统一调查工作，针对各类自然资源特性，在基础调查的基础上开展专项调查，建立立体分层思维，查清各类自然资源分布、范围、面积及开发利用与保护状况等，充实成果数据。专项调查应坚持以国土“三调”及其年度变更调查成果为统一底版，衔接调查内容、主要指标与技术规程，优化重构技术流程，统筹开展数量、质量、结构、生态功能等专业性的细化和延伸调查，不重复调查分布、范围、面积等，确保图件资料相统一、获取数据不重复、基础控制能衔接、调查成果可集成，实现两项调查成果全面综合反映自然资源状况，主要包括以下几个方面。

国土变更调查。组织开展年度国土变更调查，全面掌握年度全国国土利用状况、地类面积属性及相关要素信息变化情况。优化国土变更调查机制，及时结合自然资源监测和专项调查的变化情况，动态更新国土调查数据库，保证现势性。

地表基质调查。完善地表基质调查顶层设计，编制技术规程，推进黑土地地表基质调查试点。在试点基础上，全面开展全国地表基质调查，查明地表基质层本底性状和基本属性特征，建设地表基质数据库。

耕地资源质量调查。完善耕地资源质量分类方法体系，推进实施新的耕地质量评价标准，加快完成全国耕地资源质量分类工作，全面掌握全国耕地资源质量状况。建立健全耕地质量监测网络体系，更新全国耕地资源质量分类成果。

林草湿一体化调查。按照《关于共同做好森林、草原、湿地调查监测工作的意见》要求，自然资源和林草行政主管部门共同组建工作专班，统一林草湿调查监测制度，协同开展林草湿一体化调查。一是科学合理布设国家级和省级样地，开展样地样方调查，查清林草资源基本情况、利用状况、生态状况及年度变化情况等，获取面积、覆盖率、蓄积量、生长量、综合植被盖度、生物量、碳储量等数据，分析评价健康状况、灾害等级、生物多样性等。同时，优化调整技术路线为逐图斑调查，逐步调整林草调查组织形式为市县级调查、省级质量检查、国家级质量复核，落实县级自然资源、林草主管部门责任。二是组织开展全国滨海湿地调查，查清湿地类型、分布、面积、湿地率、湿地保护率、湿地水环境、生物多样性、保护与利用、受威胁状况等现状及其变化情况，建立全国滨海湿地数据库，准确掌握湿地生态质量状况及湿地损毁等变化趋势。

陆域水资源调查。一是完成全国水资源调查监测，全面掌握我国流域及各级行政区域水资源数量质量、空间分布、开发利用、生态状况及动态变化，建成国家水资源调查数据库和信息共享服务平台。其中，共享水利、生态环境主管部门地表水资源量的调查和质量监测、重要湖库蓄水动态监测等成果，形成全国地表水资源调查评价成果；开展地下水资源数量质量和可持续开采量调查评价，形成全国地下水资源调查评价成果；在调查评价结果基础上，扣除地表水、地下水重复量，汇总形成全国水资源总量调查评价成果。二是组织实施长江、黄河、青藏高原、东北等重点区域水资源综合调查与水平衡分析，分析水资源与自然资源之间的内在关系与互馈机制，评价其中的支撑和制约作用。三是开展水资源生态状况调查评价，获取江河湖库塘水面面积与变化、冰川及常年积雪面积与变化、人工/自然岸线变化等生态状况基础数据，分析生态问题成因和变化趋势。

生物多样性和碳汇调查。探索将生物多样性、生态状况和碳汇能力等调查融入调查监测体系，建立碳库。统筹开展生物多样性部分指标调查，开展森林、草原、湿地、海洋、土壤、冻土、岩溶等的碳汇本底与更新调查、储量评估、潜力分析，以及典型生态系统和重点区域综合性生态状况评价，形成自然资源碳汇、生态状况本底数据。

整体布局实施自然资源监测

自然资源监测应基于两项调查形成的本底数据，以最新年度国土变更调查成果为底图，整合年度国土利用全覆盖遥感监测、地理国情监测，重构形成年度多次开展、各有侧重的自然资源监测新格局，开展常规监测、专题监测和应急监测，及时掌握年度变化信息等，支撑基础和专项调查成果年度更新，主要包括以下几个方面。

全要素监测。推动地理国情监测向自然资源监测转换，延续利用地理国情监测和国土利用全覆盖遥感监测工作基础，开展年度全国耕地、林草湿水、海岛海岸带等自然资源和人工建（构）筑物全要素监测，及时掌握自然资源及地表附着物的类型、面积、分布范围和变化等情况。

耕地资源监测。组织开展全国耕地种植和利用状况监测，查清疑似耕地“非农化”“非粮化”变化，掌握种植、利用及新增变化情况，预测预警变化态势。

水资源监测。依据不同地域重点河湖库塘的季节性丰枯周期，开展地表水体、冰川及常年积雪分布范围和变化情况的监测。同时，推动实现国家与省级地下水监测信息互联互通，共享获取省级与地市级地下水监测站点水文数据。维护国家地下水监测工程，开展全国地下水水位水温连续监测、水质采样与测试分析等，掌握全国地下水水位、水质状况及其变化。

城镇国土空间监测。围绕城镇国土空间规划实施监督和城市体检评估需要，优化完善监测内容、指标体系、技术方法等，适时开展全国城镇国土空间监测。

海岛海岸带监测。开展年度海岛监测，获取无居民海岛和有居民海岛的数量、位置、面积、地物覆盖类型及其变化情况，以及有居民海岛的人工建（构）筑物变化情况。开展年度海岸带监测，获取海岸线位置长度与分布及其变化情况，全面掌握围填海、构筑物用海、养殖用海等开发利用状况。开展年度滨海湿地监测，获取滨海湿地特别是沿海滩涂的位置、类型、分布及其变化情况。

应急监测。建立自然资源监测快速反应机制，完善工作方案、实施预案、技术规程等。围绕重点区域、重点目标组织开展快速反应监测演练，对社会关注焦点、难点问题及突发事件等组织开展应急监测，第一时间提供一手数据和决策建议。

有序推进综合分析评价

建立科学评价指标体系和统计标准，贯穿调查监测各环节，综合分析评价自然资源现实状况、变化特点、发展趋势等，提出管理政策建议。

数据分析评价。制定综合分析框架，建立系统化、差异化的评价指标体系，明确指标构成、计算方法、数据处理等。从数量、质量、结构功能等角度，开展全国和区域或专题的现状、开发利用及潜力分析，研判变化趋势。同时，建立成果发布与应用机制，探索建立年报、季报等发布制度。

集成管理应用。构建自然资源三维立体时空数据模型，建设三维立体时空数据库。强化不同专业类型时相尺度的成果交接平移、集成汇交和建库管理，组织开展整合集成建库，构建由一个主库、多个分库构成的物理分散、逻辑一致、动态更新的国家级自然资源三维立体时空数据库，标准化整合历史数据和其他专题调查成果。地方级主数据库参照国家统一设计方案建设，分数据库按实际需求建设。

激活自然资源数据要素潜能

加快数据要素管理顶层设计。建立数据开放许可协议机制，明确数据开放权责，规范数据开发利用。研究制定自然资源数据分类分级政策法规、安全风险管理制度、应急处置机制、安全审查制度、出口管制和对等反制措施。

加强数据开发利用。融入全国一体化大数据中心协同创新体系、“东数西算”工程布局，建设自然资源大数据中心，利用自然资源“一张网”，推动国土空间信息基础平台、自然资源三维立体时空数据库、自然资源“一张图”高效衔接，建立数据互通、汇集、开放和共享的公共服务体系，推动数据资源开发利用，形成数据要素整体合力。

培育数据要素市场。完善数据要素市场的制度框架、支撑体系和保障机制，建立全样本、全维度、全生命周期的数据关联和融合利用体系，推进数据资源标准化、商业化、市场化等。建立市场准入管理制度，制定交易制度。延伸数据要素产业链，构建多层次交易市场体系。

健全数据要素治理体系。建立自然资源数据登记确权体系，形成确权定价法律框架，开展试点分类分段多维度确权。建立数据交易监管制度，强化数据要素市场监管和反垄断，构建线上线下数据要素市场全流程监管体系，形成多主体参与、协同共治的治理体系。

强化保障措施

制度化推进业务体系建设。研究制定自然资源调查监测管理办法，推动将《土地调查条例》拓展为《自然资源调查监测条例》。研究制定自然资源分类标准，完善自然资源调查监测标准体系，加快标准修订立项、研制、审查和报批等进程，尽快提供标准规范遵循。同时，完善质量管理制度和标准规范，建立分级负责、共同参与机制和职责明确、权责对等的责任制，全面推行全过程质量控制和监督管理措施，严肃质量问题的处理追究。

创新技术手段、流程和方法。立足技术融合创新，将“创新技术方法、减少人力投入和人为因素”要求融入调查监测全过程，破解“卡脖子”技术短板，总结技术体系试点示范，优化技术重点创新方向，形成先进实用、高效便捷、可推广应用的工程化技术体系、软硬件平台与业务化应用。深化“人海”模式向“新技术+精兵”模式变革，推进“国土调查云”升级为“自然资源调查云”，强化基层一线技术装备和应用能力，发挥基层机动优势，提升变化监测时效性。

健全经费保障机制。推动项目驱动模式向支撑服务管理模式转变，按照“资金跟着项目走”的原则，提高项目安排的前瞻性、科学性。推进分级制定事权与财政保障清单，力争将所需经费足额纳入各级财政预算重点保障。强化绩效管理，组织年度考核项目实施成效及其资金支出绩效，发挥资金最大使用效益。

加强成果数据保密管理。完善数据生产、加工、保管、分析、应用等环节保密管理制度，严格落实保密责任，细化成果使用管理要求，实行统一归口管理，严格共享利用审查。加强信息系统安全保密管理，强化安全防护措施，人防、物防、技防并举，研发保密处理技术，推动成果脱密后社会化应用。