国土开发强度的理念内涵解析和规划应用建议

自2010年《全国主体功能区规划》首次提出控制开发强度的要求以来，国土开发强度多次出现在《生态文明体制改革总体方案》（以下简称《总体方案》）《全国国土规划纲要（2016—2030年）》（以下简称《全国纲要》）《雄安新区规划纲要》（以下简称《雄安纲要》）《省级国土空间规划编制指南（试行）》（以下简称《省级指南》）等重大政策和规划中，但其概念定义、指标属性、应用层次等仍不确定，具体的确定原则和方法也存在一定争议，影响了其在规划中的实践应用。

概念定义方面，各类规划和政策表述仍有差异。《全国主体功能区规划》将国土开发强度定义为“建设空间与区域总面积的比例”， 《雄安纲要》中指的是“建设用地总规模与行政区面积比例”，而《省级指南》中则更改为“建设用地总规模与行政区陆域面积的比例”。相关概念表达逐步细化，但仍有模糊之处。如最新概念中，关于行政区陆域面积是否包含陆地水域面积，建设用地是否包含设施农用地、乡村道路等争议用地等尚不明确。

指标属性方面，不同政策和规划的具体要求也并不相同。《总体方案》《全国纲要》《雄安纲要》都明确将开发强度列为约束性指标，而最新颁布的《省级指南》则将国土开发强度作为预期性指标。

应用层次方面，国家政策并未明确该概念的规划应用层级。《总体方案》明确了“开发强度分解到县级层面”的具体要求，相关概念也已出现在《全国纲要》《省级指南》和《雄安纲要》等较高层级规划中，且实际上开发强度已出现在市县乃至乡镇等各层级空间规划中。值得注意的是，最能代表空间规划编制技术导向的《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》却并未明确国土开发强度的具体要求。

分析方法方面，开发强度受多种因素影响，缺乏统一标准。资源环境承载力、建设用地适应性评价、主体功能区划及重大发展政策都成为目前开发强度分析的重要考虑因素，但如何平衡各个要素成为困扰规划编制者的难题。

实际上，在《全国主体功能区规划》明确国土开发强度概念之前，“开发强度”一词已广泛应用于国内外城市规划领域。但此时的开发强度范畴局限在城市建设范围之内，针对的是容积率、建筑密度和高度等。《全国主体功能区规划》将开发强度扩展到全域视角，更加强调区域性国土空间的二维管理，背后突出的是“注重资源、生态保护”的逻辑，是对生态文明建设的呼应。也有学者将开发强度的内涵确定为“区域建设用地集约利用程度和人类活动频繁程度的体现”。

资源和生态保护是开发强度出现的前提。开发强度概念是在生态文明大理念下的产物，资源开发强度大、环境问题突出是开发强度概念引入的重要前提。在此背景下，以“人地关系地域系统”理论为指导，针对人类活动对自然环境影响的强度和范围进行调节十分必要，这有利于提升空间发展的综合效益。《全国主体功能区规划》中提到的“有节制开发、保持适当的开发强度”等，是对人与自然环境关系的协调；资源环境承载力关系，是进行开发强度调节的出发点和前提性判断要素。

主体功能区差异是开发强度确定的基础。国土开发是个大概念，一般意义上来说，包含开采、垦殖和工程建设等多方面。但《全国主体功能区规划》提到的“开发”，特指大规模和高强度的工业化城镇化开发，并不是所有的开发行为，特别是没有包含农牧业生产的概念。资源环境承载能力，实际上包含了工业城镇开发和农牧业开发两大类开发范畴。在一定的承载能力范围基础之内，在保障粮食安全的基础上，根据适宜性条件对工业城镇开发和农牧业两种开发行为进行结构调节，是开发强度确定的重要基础。调节的结果表现为城市、农业和生态空间结构的优化。但是，某个地区的功能结构完整性和平衡性也是明确结构的重要考虑。比如，《全国主体功能区规划》中提到的“保持必要耕地和绿地生态空间，满足当地人口对农产品和生态产品需求”，即是对某类地区结构性完整的表述。

国家发展战略是开发强度控制的重要参考。除确定资源环境条件上限和安全生产结构基础外，在一些工业城镇适宜性较高的地区之间进行强度调节已成为主要任务。这时，国家发展战略成为区域协调的重要工具。实际上，主体功能区战略也是为了落实好国家区域发展的战略之一，它能深化细化区域政策，更能有力地支持区域协调发展。当然，区域发展战略形成的基础仍是区域的比较优势条件，但由于区域发展总体上仍属市场行为，这就决定了发展具有一定的不确定性。因此，对适宜性较强地区之间的协调应留有一定弹性。

土地集约利用是开发强度引导的重要方向。土地承载、粮食安全生产责任是底线和前提，但会随着生产力的提高发生变化。我国人多地少、资源承载能力有限的国情不会变化，在有限的资源环境条件下，加强土地节约集约利用是重要方向，也需要纳入考虑。

明晰概念定义。从国土开发强度的概念设计初衷来看，可以将开发强度的计算方法明确为城镇建设用地与行政区陆域（含水域）面积的比例。从公式的分子来看，不管是从主体功能区开发概念定义出发，还是考虑三类空间结构调整的意图，建设用地都应限定在城镇建设用地（包含工业用地）这个主导建设用地地类上，而将为农业生产服务的农村居民点用地以及能源、交通、水利等三类空间要素保障用地排除在外。目前正在推行的建设用地适应性评价也仅仅针对城镇建设用地部分。而从公式的分母来看，陆域内的水域部分应统筹考虑，因为水域面积也是生态空间的重要组成。

确定核算方法。综合资源承载力测算、适宜性评价、区域比较优势识别和土地节约集约利用等四方面因素，统筹确定开发强度。可以资源环境承载能力作为强度控制的前提条件和上限标准，同时依据适宜性评价、粮食安全生产任务和“三生”（生产、生活、生态）空间结构完整性等原则明确强度适宜比例，进而结合区域发展比较优势、发展战略和土地节约集约利用计划，确定最终开发强度标准。

体现功能差异。由于我国地域跨度较广，自然、人口和经济发展状况均差异较大，建立全国统一、横向可比的开发强度标准并不现实，即使都是城市化地区，也会因不同的承载力和人口经济状况呈现不同差异。但在一定区域内部，比如以省为单位进行内部统一协调则是可行的。开发强度的差异性仍应以体现三类功能区差异为主，并结合具体建设条件进行细化，着重调控强度增量，统筹考虑存量。

区别指标属性。由于国土开发强度受多种因素影响，而在不同地区不同因素的影响程度也不同，因此难以在不同地域形成统一的控制属性。针对东部发达地区等开发强度接近上限或已超载、环境问题突出的地区，应将国土开发强度设定为约束性指标进行严格管控，不允许突破上限要求。针对中东部等地区承载能力较强、粮食保障任务不重、开发建设潜力较为突出的地区，则可适当预留弹性，并结合发展规划设想、节约集约利用条件等形成强度控制的引导性要求。

差异分层应用。不管是从资源保护控制的角度来看，还是从综合协调的性质来看，国土开发强度都是一个自上而下的管控型指标。因此，在不同层级的规划应用上也应予以区分。考虑到资源环境、适宜性评价的宏观性特点，以及主体功能区设置的主要层级特点，可以省级规划为主体控制国土开发强度，允许市级规划结合具体情况进行优化调整，县级及以下规划层级则负责落实。一方面，省级层面具备相对完整的自然地理单元，具备开展系统性资源环境评价并进行区域协调的基础条件；另一方面，省级政府也是当前划定主体功能区单元并进行强度差异控制的主要操作机构，在省级层面进行强度控制最具操作性。同时，由于开发强度也要考虑发展战略和市场经济的不确定性，给予市级规划预留一定程度的弹性调整空间也很有必要。而县级作为主体功能区分区的主要承载单元，应以落实为主，如有调整需要，应反馈给市级单元，并在上一级规划层级内进行优化更改。