与美好自然共生，用自然钥匙开启一场生命之旅

我国工业用地配置政策的演变

从政府配置到市场配置。一是政府主导下的工业用地配置。改革开放初期，我国国有建设用地供应仍然采用无偿划拨方式配置，实行的是无偿、无期、无流动的土地使用制度。1990年，国务院第55号令《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》明确规定，土地使用权出让可以采用协议、招标、拍卖三种方式，确立了招拍挂出让国有土地使用权的法律地位。但是，工业用地仍采取协议出让方式配置。

随着我国经济体制改革的深入，为深化土地制度改革和健全土地市场，实现土地优化配置，1999年，原国土资源部印发的《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》提出：“商业、旅游、娱乐和豪华住宅等经营性用地，有条件的，都必须招标、拍卖出让国有土地使用权。” 2002年印发的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》要求：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。” 可见，彼时的招标拍卖挂牌方式出让土地使用权，并不涉及工业用地。

在以“招商引资”为主要手段的“逐底竞争”发展模式背景下，地方政府决定了工业用地出让的价格与受让方。地方政府为吸引规模大、对经济拉动强、对当地贡献大的企业进入，普遍采用亏本的价格甚至零地价向企业出让工业用地。这导致了工业用地的低地价出让，破坏了公开公平、竞争有序的土地市场环境，为盲目铺摊子、上项目创造了条件，也为违规圈占、囤积和倒卖土地等行为提供了土壤，而且妨碍了经济的一体化成长和梯次转移，影响了区域的协调发展。低价出让工业用地形成了地方恶性竞争的格局，也一定程度上导致了20世纪90年代初以及本世纪初的“开发区热”，进而造成了土地资源的低效利用、闲置浪费和国有资产流失。

二是工业用地市场化配置改革。以行政力量干预资源的配置，导致了资源错配和社会福利损失。地方政府间的恶性竞争是其主要原因。为解决建设用地总量增长过快，低成本工业用地过度扩张，违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止等问题，促进经济增长方式转变和产业结构优化提升，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）明确要求，工业用地必须采取招标、拍卖、挂牌方式出让。这打破了地方政府对工业用地配置权力的垄断。同年，在综合考虑土地等级、区域土地利用政策等因素的基础上，原国土资源部公布了《全国工业用地出让最低价标准》，规定工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。2007年颁布的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》要求，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，应当以招标、拍卖或挂牌方式出让。同年，原《物权法》将工业用地招标、拍卖、挂牌出让的政策规定上升到了法律层面。

政府强化宏观政策调节，弥补市场机制不足。工业用地是一种特殊的资源，其利用过程存在较大的外部性。其土地位置的固定性决定了土地市场在先天的属性上难以实现完全竞争。工业生产所依赖的产业集群效应等因素，造成了市场失灵。这就需要处理好市场和政府的关系，既要使市场在工业用地配置中起决定性作用，又要更好地发挥政府作用，强化宏观政策调节，支持和引导工业用地市场健康发展。

一是实行差别化的产业用地政策。2012年，原国土资源部出台《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》，对不同行业实行差别化的供地政策。2016年，我国颁布产业用地政策指引，旨在深化供给侧结构性改革，着力振兴实体经济，通过“三去一降一补”产生新动能。此后，自然资源部办公厅出台的《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》，基本涵盖了对各类产业用地的支持政策，对不同类型产业用地方式予以规范，尤其是对于国家重点发展的战略性新兴产业、转型升级产业等，允许采用在出让条件中规定前置条件、“原地类管理”和“过渡期”政策等措施，这对落实政府意图、保障实体经济发展起到了很好的作用。

二是工业用地多元化供应体系得到不断发展和完善。自2012年起，在意识到硬性的土地出让制度对地方出让行为和企业土地利用行为的影响后，我国在土地节约集约利用目标下不断创新工业用地出让的形式，逐步探索工业用地的多元化供应体系。

《国务院关于大力实施促进中部地区崛起战略的若干意见》（国发〔2012〕43 号）提出，落实节约集约用地政策，提高土地利用效率，探索工业用地弹性出让和年租制。2014年9月，原国土资源部发布《节约集约利用土地规定》，明确要求土地管理和利用要坚持市场配置的原则，妥善处理好政府与市场的关系，充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，并提出对工业用地可以采取先出租后出让、在法定最高年期内实行缩短出让年期等方式出让土地。

同年12月，为完善工业用地市场化配置制度，提高工业用地利用效益，国家发展改革委、原国土资源部联合印发了《关于开展深化工业用地市场化配置改革试点工作的通知》，提出探索健全工业用地多途径、多方式市场供应体系，探索健全多主体供应工业用地市场流转体系，探索健全工业用地租价均衡、居住与工业用地比价合理的价格体系，强化对工业用地总量规模控制和布局引导等多项试点内容。

2015年，为促进新产业新业态发展，以土地利用方式转变促进经济发展方式转变和结构优化调整，原国土资源部等6部门出台了《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地政策的意见》，支持多种方式供应新产业用地，鼓励以租赁方式或先租后让、租让结合方式供应土地，保障新产业中小企业用地需求。

2020年《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和2021年《要素市场化配置综合改革试点总体方案》（国办发〔2021〕51号），都提出了深化产业用地市场化配置，健全长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资（入股）等工业用地市场供应体系。

2022年，自然资源部印发的《关于完善工业用地供应政策支持实体经济发展的通知》明确提出，健全工业用地长期租赁、先租后让、弹性年期出让等多元化供应体系，支持工业企业选择适宜的用地方式；进一步明确推进工业用地带条件招标拍卖挂牌出让（租赁），可将产业类型、生产技术、节能环保等产业准入要求纳入供地条件；并首次从国家层面明确，在国土空间规划中划定工业用地控制线，明晰工业用地用途转换负面清单，稳定工业用地总量。　

梳理政策变迁的脉络，可以发现政府在工业化发展的不同阶段作用也不同。从争相“竞次”低价出让到一律“招拍挂”，从确定全国统一的工业用地最低价到允许“带项目”供地等多种出让方式，再到租让结合、弹性年期，这都是政府应对市场失灵的修复和过度市场化的纠偏，也都是通过政策的创新与不断完善，来调和社会经济发展需要与资源禀赋压力之间的矛盾。其中，在改革开放初期，市场缺失或不完善，政府就成了市场的补充或替代；随着市场经济的发展，政府的作用又转变为促进市场功能发挥，以及弥补市场不足。有效的制度安排是在实践中长期探索、实践和改革过程中摸索出来的，“有为政府”在工业用地制度的构建与完善中发挥了关键作用。

新时期各地工业用地管理方式的探索实践

工业用地“标准地”。“标准地”即在区域评价的基础上，按照固定资产投资、容积率、单位能耗标准、单位排放标准、亩均税收等控制指标最低线要求出让，并由地方政府依据承诺对企业是否达标进行验收和监管的国有建设用地。控制性指标底线的设置目标，不仅仅在于限制企业的工业用地利用行为，更主要的是控制地方政府倾向性降低地价和降低投资、产出、容积率等指标的行为。2017年，浙江省率先实践工业用地出让领域的“标准地”改革。自然资源部数据显示，目前已有26个省份实行了工业用地“标准地”制度。“标准地”改革减少了过去企业需办理的繁杂手续，提升了土地要素供给和配置效率。

划定工业用地保护线。随着城市化突进，工业用地不断受到基础设施和房地产用地的挤压，很多工业用地变成了商住用地。制造业面临用地难、用地贵等问题。随着实体经济越来越重要，我国已经有多个地区（如广东东莞、珠海、佛山等）划定了工业用地保护线。保护线一经划定，就不许改变用途，这为实体经济发展提供了用地保障。其中，珠海市2022年颁布了专门规范工业用地控制线的地方性法规——《珠海经济特区工业用地控制线管理规定》，要求全市工业用地控制线范围内的总用地面积不得低于全市建设用地总面积的30%，且不同级别实行不同强度的保护。目前，不仅沿海地区继续发挥制造业的历史优势，在中部和西部地区（如安徽合肥、湖南株洲、重庆、四川成都等）也形成了若干高度集中的制造业板块，制造业向中西部扩散趋势明显。

限定“工改工”比例。低效建设用地再开发初期，为吸引社会投资，工业用地改为商业、住宅类用途的偏多。随着低效工业用地改造升级的推进，很多地方加大了管理力度，明确规定在低效建设用地再开发中保持一定的“工改工”比例，确保工业用地总量稳定，为高质量发展提供空间保障。

土地复合用地。工业用地中的复合用地表现为制造业与生产型服务业相结合。发达的生产性服务业有助于增强工业化对经济增长的推动效应。国家发展改革委数据显示，2022年，我国第一、二、三产业占比分别为7.3%、39.9%、52.8%，产业结构“退二进三”明显。我国进入后工业化阶段，新产业新业态涌现，产业类型更加多元。工业用途与其他产业用途(不包括商品住宅)的混合用地需求加大，尤其是一些新产业新业态，介于二产、三产之间，混合普通工业用地、商业用地、交通设施用地等用途，兼容不同类型。如，广东深圳鼓励产业园区集中规划布局和建设住宿餐饮、商务金融、保障性租赁住房等配套服务设施，实行共享共用，实现从“工业用地”到“产业园区”的转变。

发挥工业用地配置中有效市场和有为政府的作用

新发展格局下需要重新认识政府与市场的关系。虽然市场在资源配置中起决定性作用，但当市场机制不能有效发挥作用时，就需要有为政府发挥其资源配置、发展和稳定经济以及再分配的作用。对于国家和地区发展起重要作用的实体经济，尤其需要政府在创造和塑造市场中发挥关键作用。有效市场与有为政府更好结合是实现生产要素优化配置的重要手段。

工业用地配置中，政府职能已经转变为促进市场功能发挥以及弥补市场不足。一方面，为了确保工业用地公共属性的实现，政府可以通过规划编制和指标安排等，在资源的配置中发挥主导作用。另一方面，需要借助市场化的手段激活资源价值，形成对初次分配中存在的效率、成本问题的补充校正。

重视工业用地的生产功能，发挥工业用地的资源属性。近些年出现了政府划定工业用地保护区的做法，表明工业用地在一定程度上承担着政府职责和公共利益。因此，可界定其为一种“准公共物品”，并在工业用地政策设计中体现这一价值追求，即发挥其生产功能，支撑和保障实体经济发展，并使得资源配置的价值观由追求GDP（国内生产总值）转向高质量发展。

保障产业链用地供应，发挥链主企业牵引作用。从全球范围来看，产业政策正在成为一项不可忽视的全球现象，国际产业竞争正从产品竞争升级到产业链群之间的竞争。世界主要经济体纷纷出台政策措施，加强对产业链、供应链的“国家干预”，产业链成为世界各国战略竞争主战场。我国要想在2035年迈向现代化强国，跻身发达国家行列，必须保证产业链安全，防止产业链外迁和过早的“去工业化”，增强产业发展的接续性和竞争力。

其中，链主领域的重大项目、重大工程建设能够有效带动整个配套产业链零部件、材料、软件的发展，为众多创新型中小企业提供市场和舞台，发挥上下游产业深度融合和带动作用。因此，要为链主企业量身定制土地、资金、人才等方面的要素保障支持举措。一方面，支持链主企业使用国有新增建设用地，并允许采取带项目出让等方式供地；对于链条上下游的中小企业，鼓励盘活低效存量建设用地，允许使用集体经营建设用地。另一方面，对同一产业链上下游关联项目实施产业链供地，将产业链关键环节、核心项目涉及的两宗或两宗以上多种用途地块(不含住宅用地)一并出让，整体供应，提高产业链项目供地效率。

推行“标准地”供地，降低交易成本。“标准地”为简化工业用地的供应程序、减少制度摩擦和过程损耗、降低交易成本提供了可能。2022年，国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，对“鼓励优化产业用地供应方式”等提出了明确要求。自然资源部在《关于落实全国人大常委会对2020年度国有自然资源资产管理情况专项报告审议意见的报告》中，也提出了要“优化土地拍卖规则”，为探索工业用地划拨和协议出让提供了依据。

笔者建议，国家层面可出台文件，对工业用地按照“标准地”供地的，探索完善供地方式、简化供地程序。实践中，深圳2018年开始对创新型产业用房（含科技企业孵化器）用地、国家重点扶持的能源和水利等设施用地恢复划拨方式供应，消除了企业自由进入和退出的制度障碍。

政府组织低效用地连片改造，形成高质量发展空间。经济转型发展过程中，很多事关地方经济发展的大项目，如汽车、石化、高新技术等，对成片土地的需求越来越大。在减量发展、盘活存量的背景下，需要通过对现有厂房和零散的建设用地再开发才能形成连片土地。由于搬迁腾退过程常涉及协调不同主体的利益，“市场驱动”往往会失灵。虽然政府缺少市场的灵活型，但在采取重大行动方面，比市场更能统筹资源的利用和分配。笔者建议，应从整体利益出发，通过统一规划，在更大范围内平衡各利益主体，重塑利益格局，引导制造业向中高端价值链提升，同时兼顾现在和未来，发挥“国家驱动”的宏观调控作用。

推动多元化供地方式更为有效执行。2022年《自然资源部关于完善工业用地供应政策支持实体经济发展的通知》实施之初，各地对工业用地租赁、先租后让、租让结合、弹性出让等多元化供地方式接受度存在差异。但在抓经济、促发展的背景下，地方会对有限的“好项目”形成争夺的“竞次”行为。为形成平等的竞争环境，笔者认为，可参考2006年国家出台全国工业用地最低价控制标准的做法，从国家层面提出明确要求，规定特定类型的产业必须采取租赁或租让结合的办法出让土地，推进全国性公平竞争的统一大市场的形成，防止不同地方执行不同政策标准导致的不正当竞争，并通过制度塑造和资源供给，孕育新的市场机制。

探索推行差别化的地价政策。对国家鼓励发展的战略性新兴产业、先进制造业以及工业企业绩效评价好的项目，国家可发挥资源配置的作用，“有设计”地控制土地要素价格，可通过稳定的激励机制，或运用地价修正系数下调出让起始价，起始价不局限于工业用地最低价标准的范围，以鼓励不同的社会主体参与到创新活动中，形成新的工业活动空间。

健全工业用地出让到期续期制度。目前，对于续期的方式、价格、期限、次数等方面缺乏明确的统一规定，使得地方政府在处理到期工业用地续期问题时，面临地方性法规与上位法存在潜在冲突的困境，从而降低了政策的持续性。权属清晰是实现工业用地市场化配置的前提条件。笔者建议，必须更好地发挥有为政府的作用，尽快在正式制度层面对续期政策进行明确与规范。