建设项目用地供应效能提升的安徽探索

用地报批。根据新修正的《土地管理法》，农用地转用涉及征收土地的，国务院及省人民政府在批准农用地转用时，同时办理征地审批手续。新修订的《土地管理法实施条例》规定，在完成征地前期工作后，方可提出征收土地申请，依法通过国务院、省政府审批。

征地实施。其具体工作包括发布征收土地公告、拨付征地补偿费用、完成地上建筑物或构筑物拆迁。根据征地实施涉及的范围及户数，该程序一般在30~90日内结束。

供地前期相关工作。建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得，但法律、行政法规规定可以以划拨方式取得的除外。国有土地使用权出让，除依法可以采取协议方式外，应当采取招标、拍卖、挂牌等竞争性方式确定土地使用者。其中，涉及出让的具体工作包括编制出让方案、发布出让公告、确定底价并举行出让现场活动、签订合同并完成供地。涉及划拨的具体工作包括公示、拟定供地方案，供地方案经政府批准后，由市、县人民政府自然资源主管部门向用地者发放国有土地划拨决定书，并将结果予以公示。累计各项程序所需时间，完成土地供应一般需50~55日。合同签订后即可供地。

综上，项目用地从批准后至完成供应的合理周期是80~145日。

新修正的《土地管理法》调整了征地实施程序。为保持数据口径一致，现以2020年1月至2022年5月底为统计周期，以安徽省从通过农转用审批后到完成供应的国有建设用地为基数，统计出涉及全省批准建设项目用地面积为2.02万公顷、2481宗土地。

从建设用地报批方式来看。建设用地类型分为批次建设用地和单独选址建设项目用地。笔者将“土地市场动态监测与监管系统”（以下简称“监管系统”）里供地时间和批地时间相减，得出全省批准后批次建设用地完成供应需229日、单独选址建设项目用地需253日，分别比最大合理周期（145日）超出84日、108日。其中，批次建设用地最长和最短的时间分别是320日、165日；单独选址建设项目最长和最短的时间分别是452日、161日。能源、交通、水利、矿山、军事设施等单独选址项目一般涉及宗地数和农户数较多，征地拆迁难度相对更大；同时，存在因项目紧急而未履行完程序就开展建设的情况，并易导致单独选址项目的供应周期相对较长。

从建设用地类型来看。笔者将监管系统里交通运输、工矿仓储、商服用地的供地时间和批地时间相减，得出这3种典型类型用地分别需要258日、238日、227日，分别比最大周期（145日）超出113日、93日、82日。其中，交通运输用地最长和最短的时间分别是355日、140日；工矿仓储用地最长和最短的时间分别是372日、131日；商服用地最长和最短的时间分别是504日、98日。交通运输用地一般面积较大，出现跨行政区供地的情形较多，供地难度相对最大；商服用地受市场影响显著，快速投入市场才能发挥更大价值，因此供应周期相对较短。

建设项目用地从审批至完成供应主要有征地实施和供地前期相关工作，征地实施工作由市、县政府主导，并由其具体的征地拆迁部门负责实施，财政、农业、环保等各相关部门协同配合。在不出现阻碍拆迁或是项目本身原因无法落地的情况下，一般在3个月内即可完成征地实施。但是，部分项目无法及时从政府主导的征地实施阶段过渡到由自然资源部门牵头的供地前期工作，从而导致供地周期长。具体原因如下：

政府及其部门效能影响。一是项目前期工作不充分。建设项目用地要统筹规划指引、产业类型、环境保护等多因素，政府及各部门前期可行性评估论证不充分，影响征地实施和供地进度。二是项目决策机制不完善。政府及各部门主导决策，难以同投资方达成一致协议，影响供地效能。同时，还存在市县政府违约的情况。如，意向用地各方已签署协议，但由于要应对发展新需求，原意向用地项目不再满足条件，需重新寻找用地项目。三是政府效能有待提升。建设项目用地批准后，须通过土地管理委员会（以下简称“土委会”）审批出让方式、时间、底价、条件等内容，而土委会并非定期召开，影响供地效率。此外，一些项目在完成征地程序后，未能及时移交至自然资源部门主导的供地环节。

项目选址与规划空间不适配。建设项目用地应当符合国民经济和社会发展规划、国土空间规划、详细规划和专项规划，以及节约资源、保护生态环境的要求。在土地供应之前，如市、县政府提出调整规划、产业政策等要求，会导致无法履行原招商承诺规划等条件，而原意向项目就无法落地。

市场不确定因素。由于市场投资方向发生重大变化（如因市场环境影响，企业投资意向变化，原先签订意向的企业改变主意）等原因，项目未能按计划落地。其中，此类情况表现最为明显的是商业用地。

实施征地拆迁影响。在征迁过程中，经常会出现补偿标准不一致、被征地农民对签订好的补偿协议有异议、补偿和安置不到位激发社会矛盾等问题。如果进行行政复议，至少需要60天，行政诉讼则至少需要半年时间，这严重影响征地实施进度。特别是对于一些交通、能源、水利等不属于城区建设类的单独选址项目，相关补偿标准不高，需政府协调参与的情况较多，工作难以推进。

其他原因。一是部分用地已实施建设但暂未办理供地手续。“增存挂钩”机制实施后，各地在处置批而未供土地时，存在一些实际已供地项目暂未履行手续的情况，这类用地多为城市基础设施与公共用地，以及其他应办理划拨或出让手续的建设项目用地。这些已实施建设但暂未办理供地手续的用地，仍按未供地块认定，被作为违法用地处置后方可完成供地。二是部分用地在无意向单位使用情况下得到审批。部分地方为避免影响下一年的用地指标，会在未明确具体项目的情况下完成用地审批，作为政府收购储备项目，导致土地处于批而未供状态。三是项目用地单位出让金及其他费用未缴齐等。

提升建设用地供应效能的关键在于，如何推动实现更加精准的规划引导、更加科学的空间布局、更加高效的工作作风。尤其是在土地资源空间有限的刚性约束条件下，围绕如何推动土地供应制度改革进行实践探索，笔者提出以下建议。

进一步提升政府工作效能。一是创新产业准入机制。市、县政府要统筹谋划区域经济发展状况，在建设项目用地前期，对发展趋势、产业布局、区位环境、用地意向单位评估等因素全面调研论证。土地供应要向主导产业倾斜，实行差别化供应。二是落实土地跟着项目走，切实抓好签约项目落地工作。市、县政府及有关部门要做好项目前期协调服务工作，为项目落地建设创造条件。同时，应对每年的新项目逐一落实责任主体，明确履约期限，加大督查协调力度。对于因用地单位自身原因未能按规定履行相关程序的企业，应将其纳入诚信档案。

加快征地拆迁速度。一是系统谋划布局。系统推进征地拆迁政策梳理，优化工作机制，加强全流程管理，形成规范、公平、阳光、高效的征迁制度体系。二是增强征地拆迁的主动性。各级政府要精准介入，及时发现问题、解决问题。同时，做好群众工作，在用地审批前与每一位拟征收土地的所有权人、使用权人签订补偿安置协议，避免在土地征收环节出现矛盾。三是要增强规范性。坚持用同一标准按法定程序推进工作，确保每项程序合法合规。

完善工作协同机制。一是优化工作程序，公开土地供应流程，简化程序、优化服务。在符合国土空间规划、用地计划等各类要求的前提下，在土地征收前期及组卷报批阶段，可提前同步实施征迁，同时组织实施招拍挂公告程序，实现征地拆迁与出让部分程序并联操作，提升土地供应效率。二是及时形成供地条件。对土地报批后能及时供地的项目优先保障供应。及时排查清理批而未供地块，逐宗分析原因，采取措施及时实施供地。三是强化政府主导、部门联动。自然资源部门应加强与发改、环保、住建等部门之间的工作协同，落实联动机制，确保项目尽快落地。

建立绩效评价指标体系。评估考核指标体系应把提升要素保障放在突出位置，将供地效能、公众满意度作为评估的内容，并探索将土地供应绩效作为重要指标纳入政府绩效考核体系，实施相应的激励与约束措施，促进土地资源高效配置。